CRESCIMENTO DO PIB E EFICÁCIA FISCAL: BREVE COMPARATIVO DOS GOVERNOS FHC, LULA, DILMA, TEMER E BOLSONARO

Passou a ser uma verdade auto estabelecida pela grande mídia, com inserção em boa parte da chamada opinião pública, o mito de que os governos petistas, em especial, de forma mais acentuada, o governo Dilma, teriam deixado uma herança maldita, caracterizada pelo estatismo, populismo fiscal e por um modelo de crescimento puxado pelo consumo, e não pelo investimento. O resultado final seria a estagnação em função principalmente da falência fiscal. Neste breve artigo, o objetivo é o de analisar este mito à luz de dados e fatos, num breve comparativo de governos

  1. O crescimento do PIB

 

A evolução do PIB por governos a partir de 1995 até 2019 apresenta um resultado que vai totalmente na contra mão do mito da herança maldita. Como pode ser verificado abaixo, no quadro I, o maior dinamismo está no segundo governo Lula (4,6%aa), seguido pelo primeiro governo Lula (3,5%). Os dois governos FHC apresentam a mesma taxa relativamente modesta de 2,6% aa, um pouco acima dos 2,3% aa do primeiro governo Dilma . Bolsonaro apresenta resultado muito fraco (estimado em 1,1%) e Temer idem (-0,1%), ainda negativo ao pegar a parte final da recessão iniciada em 2015. Na lanterna, O Dilma 2, que vai de janeiro de 2015 a Abril de 2016, com a fortíssima recessão ancorada na destruição quase integral dos eixos estruturais do investimento existentes há mais de 65 anos: em especial a indústria de construção pesada, as empresas estatais, com destaque para a Petrobrás, e os investimentos em infra estrutura dos três níveis de governo.

Como é já amplamente discutido, essa foi a grande contribuição da Lava jato para o país. Esta destruição, concentrada no curto período de 1 ano e 4 meses do segundo governo Dilma, foi reforçada no governo Temer, com a desativação progressiva do BNDES, o desmantelamento da Petrobrás, e a extinção de qualquer vestígio de política industrial.

 

QUADRO I: taxa de variação do PIB(em %) por governos

governos % Governos %
FHC 1 2,6 DILMA 2 -3,5
FHC 2 2,6 DILMA 1 e 2 0,9
FHC 1 e 2 2,6 TEMER -0,1
LULA 1 3,5 BOLSONARO 1,1*
LULA 2 4,6 LULA e DILMA 2,8
LULA 1 e 2 4,1 FHC, TEMER e BOLS 1,9
DILMA 1 2,3 Média 94/2019 2,4

FONTE dos dados originais: FIBGE *estimado

 

Entretanto, a despeito disso, quando consideramos o período todo da Presidente DILMA (1 e 2) somado ao período completo do Presidente Lula (1 e 2), chega-se a um crescimento médio anual de 2,8%, superior a FHC 1 e 2, sem falar nos quase 4 anos de Temer mais Bolsonaro, que juntos, ainda não conseguiram recuperar o nível de PIB de 2014. Neste sentido, não um passivo de crescimento dos governos do PT, embora deva ser reconhecido que o primeiro governo Dilma já dera mostras de esgotamento de uma série de mecanismos improvisados para o crescimento.

Entre os sinais de esgotamento, o pequeno crescimento da produtividade, a continuidade, embora mitigada, da desindustrialização, a limitada capacidade de dinamizar as exportações (a despeito de algumas políticas nesta direção), o fim definitivo do boom das commodities, resultando tudo isso na desvalorização e mudança de patamar do câmbio, e na consequente alta da inflação. Esta foi a infra econômica criada para as jornadas de 2013 e os seus desdobramentos até o golpe, cujo estopim foi aceso pela ultra esquerda e rapidamente aproveitado e dominado pela direita, provavelmente com apoio externo, como sugere o Presidente Lula. No entanto, se o problema não foi um déficit do crescimento em relação aos outros governos, qual seria exatamente a referida herança maldita?

 

  1. Alta da inflação e baixo investimento

 

Um das principais narrativas seria a afirmação de que os governos petistas teriam uma estratégia de crescimento puxada pelo consumo, e não pelo investimento, o que resultaria numa inconsistência que levaria à restrição de oferta a longo prazo, gerando problemas de inflação e, por consequência, de crescimento. Constata-se, porém, que os governos FHC 1 e 2 passaram o bastão para o PT (depois de um ciclo de mais de 6 anos de inflação baixa de 1 dígito) à relativamente alta taxa de 12,53% em Dezembro de 2002. Lula passou o governo em 2010 com uma taxa de 5,91%, nível que foi mantido no primeiro governo Dilma (6,41%). Com a crise e a mudança do patamar do câmbio, Dilma deixou o governo, em Abril de 2016, com inflação de 9,28%, abaixo, por exemplo, dos 12,53% legados por FHC. Está longe de ser uma herança maldita.

Corroborando ou não tal conclusão, ao se analisar a relação dos investimentos com o PIB, poderíamos ter uma visão mais exata da auto estabelecida verdade do suposto modelo puxado pelo consumo, e não pelos investimentos. Para tal, lançamos mão do dado da Formação Bruta de Capital Fixo, como proxy dos investimentos sobre o PIB, dados originados pela FIBGE e trabalhados pelo IPEA. Como o dado tende a ser volátil, selecionamos apenas o último trimestre do ano, em que se tem a passagem de bastão para o próximo governo, evitando valores não sustentáveis durante todo o governo (ver quadro II).

Nos governos FHC 1 e 2 o bastão foi passado com taxas sempre acima de 17%. No governo Lula 1 esse nível caiu um pouco (16,61%), configurando o predomínio do período Palocci, somente encerrado em Março de 2006, quando de sua demissão, 9 meses antes do término do governo. Já no Lula 2, o nível de investimentos foi passado para a Dilma em 20,08%, um número bastante alto para o padrão da economia brasileira dos últimos 40 anos. No período Dilma 1, esse nível inclusive subiu, chegando a um pico de cerca de 21,5% em 2013. Entretanto, na passagem de bastão em 2014, o nível ainda era relativamente alto (19,16%), só que abaixo daquele mantido durante sete anos, desde 2007, sempre acima de 20%.

O governo Temer, ao começar a destruir, junto com a Lava Jato, o arranjo institucional do investimento, conseguiu produzir níveis inferiores a 15%, passando enfim o bastão para o Bolsonaro a 15,22%. Este último, apesar de pegar uma economia com inflação baixa, alta taxa de capacidade ociosa, alto desemprego, não conseguiu alcançar nem mesmo o nível de Dilma 2, em plena crise do golpe, sem falar do mínimo histórico desde 1994, em torno de 17% (ver quadro II)

 

QUADRO II

INVESTIMENTO SOBE O PIB (em % no 4º sem do último ano de governo)

governos % governos %
FHC 1 17,24 DILMA 2 16,43
FHC 2 17,88 DILMA 1 e 2 17,89
FHC 1 e 2 17,56 TEMER 15,22
LULA 1 16,61 BOLSONARO 16,26*
LULA 2 20,08 LULA e DILMA 18,11
LULA 1 e 2 18,34 FHC, TEMER e BOLS 16,92
DILMA 1 19,16 Média 17,54

FONTE: IPEA data, *estimado

 

O que parece inequívoco é que a taxa de investimento no todo dos governos liderados pelo PT , considerando uma média simples de Lula e Dilma (18,11%) é superior à dos demais governos, inclusive dos oito anos do FHC (17,56%), mostrando que nesse período, não apenas se consumiu mais, com maior inclusão, como é sabido, mas também que se investiu mais, e por um longo período de tempo (13 anos e 4 meses) sugerindo sustentabilidade e consistência. De certa forma, neste longo período, o país investiu mais e cresceu mais do que os demais governos. E ainda, se excluirmos destes 13 anos e 4 meses os períodos em que a condução da política econômica teve uma hegemonia neoliberal (a era Palocci, no governo Lula) e o ano Levy do governo Dilma (2015), chegamos a uma taxa de investimentos próxima de 20%, com crescimento do PIB de cerca de 3,5% aa, o que significa certa consistência, dado que é um período relativamente longo (8 anos)1. Fica, portanto, ainda o seguinte mito: esse maior desempenho em termos de crescimento e de investimento teria sido conseguido às custas de um apagão fiscal, que seria, afinal, a herança maldita?

  1. A questão fiscal

 

Um indicador básico do desempenho fiscal está na evolução da relação dívida líquida do conjunto do setor público, em relação ao PIB, incluindo os três níveis de governo. Se tivermos por referência Dezembro de 1994, observa-se que este indicador vem crescendo desde aí, alcançando 59,93% em dezembro de 2002. Ao passar o bastão para Dilma em dezembro de 2010, o governo Lula conseguiu uma redução significativa, para 37,98%. Em Dezembro de 2014, no final do primeiro governo Dilma, chegou-se ao mínimo de 32,59%. Com a crise que desembocou no impeachment, esse indicador voltou a aumentar, registrando 38,92% em Abril de 2016. Desde aí, sob a égide da ponte para o futuro de Michel Temer, avançou-se para o padrão FHC, com Temer passando o bastão com uma dívida de 53,5% em Dezembro de 2018. E mesmo com a selic em seu menor nível histórico, o indicador continuou a crescer no primeiro ano do Bolsonaro, chegando a 54,81% em Novembro de 2019 (ver quadro III).

 

QUADRO III

DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO EM % DO PIB por governos

FHC 1 dez 1998 38,94
FHC 2 dez 2002 59,93
LULA 1 dez 2006 46,49
LULA 2 dez 2010 37,98
DILMA 1 dez 2014 32,59
DILMA 2 abril 2016 38,92
TEMER dez 2018 53,65
BOLSONARO nov 2019 54,81

FONTE: STN

Ou seja, o padrão dos governos com hegemonia neoliberal é sistematicamente o de aumentar a dívida pública, ao passo que os governos com liderança do PT é o de reduzir em termos relativos o endividamento público. A exceção é o período Dilma 2, de 1 ano e quatro meses, quando o quadro fiscal se agravou. Mesmo assim, no seu conjunto, o governo Dilma acrescentou menos de 1% ao indicador, na comparação com a passagem de bastão por Lula em Dezembro de 2010. Mais ainda, apesar de toda a crise, o nível de endividamento deixado por Dilma é significativamente menor do que a herança de FHC (59,93%), ou de seus sucessores (Temer e Bolsonaro). Pelo visto, do ponto de vista fiscal, o mito da herança maldita também não se manifesta: pelo contrário, o que se revela é que o endividamento público é uma característica típica da gestão neoliberal. Isso fica ainda mais claro ao se combinar os quadros I e III, para se avaliar a eficácia fiscal dos governos (quadro IV).

O índice de eficácia fiscal (Ef) procura medir quanto custa, para cada governo, em termos de variação anual da dívida pública sobre o PIB, obter 1% de crescimento do próprio PIB.2 Neste caso, o índice poderia ser positivo ou negativo. Sendo positivo significa que o crescimento do PIB tem custo fiscal (é não eficaz) e quanto maior for, mais deficiente é a política fiscal do governo em avaliação. Ao reverso, sendo negativo significa que a política fiscal é eficaz, já que reduz a dívida pública em termos relativos no esforço anual para crescer 1% do PIB. E quanto mais negativa for, maior a eficácia fiscal, diminuindo em maior ritmo a dívida pública relativa.

QUADRO IV

INDICE DE EFICÁCIA FISCAL (Ef) por governos

FHC 1 e 2 +8,1%
LULA 1 e 2 -8,0%
DILMA 1 -5,5%
DILMA 2 +18,9%
DILMA 1 e 2 -0,4%
TEMER +6,9%
BOLSONARO +1,4%
LULA E DILMA -5,0%

FONTE: calculado com base nos dados dos quadros I e III

Os oito anos do governo FHC aumentaram a dívida líquida relativa do setor público à razão de 8,1% para cada acréscimo anual de 1% do PIB. Os oito anos do governo Lula reduziram essa mesma dívida líquida à razão de 8,0% para esse mesmo aumento anual de 1%. O primeiro governo Dilma continuou no mesmo diapasão, com redução anual de 5,5%. Nos 16 meses do segundo governo, o colapso fiscal está configurado no brutal aumento da dívida sobre o PIB à razão de 18,9%. Entretanto, considerados em seu conjunto (Dilma 1 e 2) há ainda um indicador de eficácia fiscal, com redução anual da dívida líquida à razão de -0,4%. Temer e seu “ponte para o futuro” elevaram o endividamento à taxa anual de 6,9% e Bolsonaro, com o desempenho pífio do PIB de 2019 continuou o processo de endividamento à razão de 1,4%, mesmo com a aceleração da venda de ativos variados3. Para completar, além do fato de que os governos do PT serem os únicos que puderam garantir o selo de eficazes do ponto de vista fiscal (Dilma inclusive), Lula e Dilma somados conseguiram uma taxa de redução anual da dívida de -5,0%, um resultado absolutamente consistente, considerando o longo período em que se verificou (13 anos e 4 meses). Mais uma vez, os indicadores não mentem e revelam de forma cada vez mais evidente que o mito da herança maldita foi de fato uma fake News, martelada dia a dia pelo PIG.

Para completar, mais uma fake News, para ratificar o mito da herança maldita: ainda no segundo governo Lula, os ideólogos neoliberais e os analistas financeiros do PIG, ao constatarem que, desde a queda do Palocci, os indicadores fiscais da dívida líquida estavam melhorando significativamente, lançaram o mote de que, mais importante do que a dívida líquida, era a dívida bruta total e esta estava aumentando, desfazendo e descartando os resultados fiscais do governo.

 

  1. A fake News da dívida bruta

 

Por definição, a dívida líquida é igual à dívida bruta do setor público subtraída dos ativos monetários e financeiros junto a terceiros, que podem ser o próprio setor privado ou a aplicação e depósitos em divisas. Nesta medida, o governo Lula tomou desde logo uma medida crucial: aproveitando a liquidez e a situação internacional favoráveis, passou a comprar reservas, o que permitiu, já em 2004, a quitação da dívida do FMI, e, a partir daí, acumulou reservas, o que seria uma medida crucial para evitar crises cambiais agudas. Isso foi decisivo, por exemplo, para garantir a economia brasileira na gravíssima crise internacional do final de 2008, na qual passou quase incólume. Além disso, a medida foi importante para atenuar um pouco (infelizmente, não totalmente) a sobrevalorização do câmbio e seus efeitos perversos para a competitividade das exportações brasileiras.

Formar reservas tem um custo fiscal, já que implica lançar títulos da dívida pública para adquirir as reservas, sendo este custo a diferença entre as taxas de juros da dívida interna e as das aplicações financeiras das reservas. Este custo, entretanto, é explícito e aparece no resultado fiscal corrente do setor público, estando incluído no conjunto do desempenho fiscal. Foi uma política muito diferente, por exemplo, do governo FHC 1, de 1995 a 1997, quando, ao invés de formar reservas aproveitando a boa liquidez internacional, preferiu praticar um populismo cambial, que levou à crise cambial aguda do início de 1999, que produziu graves danos fiscais à economia brasileira. A dívida pública correspondente às reservas é, portanto, a contrapartida de um ativo precioso e sua subtração da dívida total é não apenas legítima, como também de qualidade estratégica para a saúde fiscal de longo prazo da economia.

O segundo item relevante (e tão importante quanto) que é subtraído da dívida bruta são os empréstimos ao BNDES, os quais, até 2008, estavam restritos ao FAT, e que começaram a aumentar tendo como fonte direta o TN, a partir de 2010. Basicamente, ao emprestar ao BNDES com custo em TJLP e tomar, para isto, emprestado junto ao mercado à base da Selic, há, claro, um custo fiscal: alguns economistas ligados ao setor financeiro construíram a carreira ao fazer essa conta de padaria. Duas questões colocam-se. A primeira é que esse custo fiscal passa a se expressar imediatamente no resultado fiscal corrente do setor público, não ficando escondido na forma de um virtual esqueleto futuro. A segunda é que se tais empréstimos do TN ao BNDES viabilizaram, através de seus financiamentos, novos investimentos (que não ocorreriam ou seriam postergados indefinidamente), o efeito líquido de médio e longo prazo será, quase certamente, o de melhorar o resultado fiscal.4

Assim, a fake News de negar o conceito de dívida líquida do setor público como o critério definitivo (e consagrado) no padrão internacional serviu para jogar uma nuvem cinzenta sobre a eficácia fiscal dos governos liderados pelo PT, ao mesmo tempo em que ajudou a esconder a ineficácia fiscal dos governos neoliberais. Mas há ainda uma complementação, em termos de fake News: tais ativos resultantes dos empréstimos do TN ao BNDES seriam, na verdade um esqueleto, já que o próprio BNDES não passaria de uma caixa preta de maracutaias, tendo, à frente, as operações com as grandes empreiteiras, no financiamento de obras no exterior, e a sociedade acionária com a JBS.

 

  1. A caixa preta do BNDES

 

Antes de virar uma hastag utilizada à larga pela ultra direita nas eleições de 2018, a história da caixa preta veio aos poucos sendo montada pelos analistas do setor financeiro e seus parceiros do PIG, a partir da negativa do critério da dívida líquida. Como a questão das reservas acumuladas é muito difícil de ser contraposta e combatida, tem sido abstraída nas análises, inclusive no momento atual, em que a sua existência é o principal fator de resistência para que o país não entre numa crise cambial aguda, a la Argentina.

Antes, porém, da narrativa avançar para o BNDES, foi criada a história das pedaladas fiscais, as quais, motivo formal para o impeachment, nunca passaram, também, de fake News, já que o virtual protelamento de alguns pagamentos do TN (à Caixa, BB e ao próprio BNDES) estavam amplamente respaldados na legislação ou na falta dela. Contudo, em 2015, o então ministro Joaquim Levy, alertado para o “perigo” de ser contaminado pela história das pedaladas, pagou –antes dos prazos formalizados – todas as pendências de subsídios junto à Caixa, BB e BNDES, entre as principais. E aí, embora a Fake News das pedaladas tenha continuado como motivo formal para o impeachment, ela deixou de existir como evento concreto, restando unicamente, da história original, a narrativa da Caixa Preta.

Ao contrário do que se divulga, desde 2015 o BNDES vem sendo exaustivamente vasculhado pelos órgãos de controle (MP à frente), além da Polícia Federal, em inúmeras investigações. Nada foi encontrado, e o único escândalo (a denúncia do Joesley Batista) envolvia justamente os “inimigos” do governo Dilma Rousseff (Temer e Aécio Neves) e excluía o BNDES. Atualmente, a única linha de frente acintosamente contra o BNDES (e sua atuação nos governos petistas) encontra-se no TCU, que reabriu várias operações, todas relativas exatamente às hastags propaladas pela ultra direita.5

Mas, paradoxalmente, é a própria política neoliberal que está ajudando a restaurar a verdade depois de anos e anos de mentiras a respeito da caixa preta. Desde 2016, solicitado pelo TN, o Banco vem devolvendo sistematicamente os recursos emprestados pelo governo federal (já devolveu cerca de R$300 bilhões). Fosse uma caixa preta, os ativos podres certamente teriam impedido essa devolução, pelo menos nesta dimensão e proporção. Mais importante, a carteira de ações do BNDESPAR está sendo vendida (infelizmente, não há a reposição por novas empresas e ações) permitindo a curto prazo um lucro alto, muito acima do que permitiria o valor corrente das novas operações de financiamentos. A própria JBS, quando for integralmente vendida, dará certamente um grande lucro, talvez algo em torno 10% aa em termos de taxa real de retorno. Em suma, longe de ser uma caixa preta, o BNDES é totalmente saudável e cheio de bons ativos, qualidade que está acelerando o seu fim. Isso porque, além da não reposição da carteira do BNDESPAR, os financiamentos do BNDES encontram-se no nível mais baixo dos últimos 20 anos, em termos reais, indicando que a carteira de empréstimos também não está sendo reposta.

  1. Conclusão

Não por coincidência, o já mencionado baixo nível dos investimentos sobre o PIB é o indicador estratégico que explica porque a economia brasileira não decola: destruído ou desativado (no caso do BNDES) o arranjo institucional do investimento,6 ao lado do alto desemprego e dos baixos salários, fica claro que o crescimento dificilmente irá além de algo vegetativo, estabelecendo um círculo vicioso de estagnação. O pior é que a crise fiscal fica latente, assim como a crise cambial: no médio e no longo prazo, o problema fiscal somente seria evitável com o crescimento, bem como a cambial somente o seria pelo crescimento competitivo, materializado numa capacidade crescente para exportar. Enquanto isso, o investimento, que é a única saída para ambos, está cada vez mais distante de uma recuperação, que o discurso neoliberal sempre promete e nunca entrega.

1 Considerando os finais de governos (últimos trimestres) seria cerca de 19,6%. Considerando a média de todos os anos (de 2007 a 2014) daria algo superior a 20,5%.

2 O índice (Ef) poderia ser assim definido: Ef = [(Db/Da) / (Yb/Ya) -1].100/t em que Da é a dívida líquida sobre o PIB no final do governo anterior, Db é a dívida sobre o PIB no final do governo em avaliação, Ya é o valor do PIB no final do governo anterior, Yb o mesmo valor no final do governo em avaliação, e t é o tempo de duração em anos do governo em avaliação.

3 Entre outros, a venda de ativos da Petrobrás, a aceleração da venda da carteira de ações do BNDES, o leilão das sobras do pré- sal, os quais geraram receitas extraordinárias que ajudaram na mitigação do déficit público e, em última instância, da dívida líquida.

4 É o que demonstra o artigo dos técnicos do BNDES. Custo líquido dos empréstimos do Tesouro ao BNDES. Rio de Janeiro:APE/AF, 2015.

5 A grande maioria delas ou se referem a operações que envolvem a JBS, ou se referem às operações de apoio às exportações de bens e serviços de engenharia, com destaque quase exclusivo para a Odebretch. Para todas elas o TCU tem fixado normativos a posteriori, aceitando implicitamente os supostos dos hastags que prosperaram na ultra direita desde 2015. No caso do apoio à exportação de serviços de engenharia, virou financiamento de obras no exterior, e no caso das várias operações da JBS, em especial as de renda variável, supõe-se implicitamente um conluio, em que os valores adquiridos das ações são sobrevalorizados. Neste caso, a metodologia básica de uma IPO, que é calcular o preço das ações com base no “modelo de negócio” proposto e sua perspectiva de rentabilidade no futuro é jogado para escanteio em favor de uma conta de padaria, baseada num média de cotações das ações no passado. Essa politização indevida do TCU possivelmente trará danos terríveis para o país, não apenas por propagar injustiças e perseguições indevidas, mas, estruturalmente, por jogar por terra anos de avanços técnicos e de ganhos de credibilidade, que são essenciais para o controle microeconômico da execução fiscal. Esta última é uma das fraquezas mais prementes do Estado brasileiro e sua cultura patrimonialista, necessitando de um TCU tecnicamente e eticamente (despido de ideologias) consistente.

6 Para negar que essa destruição do arranjo institucional não afetou os investimentos, os analistas financeiros e seus prepostos do PIG recorrem, por vezes, às comparações mais esdrúxulas. Por exemplo, a mais recente faz um comparativo entre os empréstimos do BNDES, que estão em queda vertiginosa, e o aumento significativo das aplicações na bolsa de valores, sugerindo que uma “coisa está substituindo a outra”. Nada mais falso, os financiamentos em queda do Banco significam investimento em queda, ao passo que a entrada de recursos na bolsa – sintomaticamente a maior não sustentada em IPOs – representam simplesmente uma bolha, que, aliás, está prestes a estourar.

 

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